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《国家大面积停电事件应急预案》解读

来源:中国应急管理   时间:2016-01-03 11:16   点击: 【字体:
  为适应新形势下国家大面积停电事件应对工作需要,经国务院同意,国务院办公厅近日正式印发了修订后的《国家大面积停电事件应急预案》(以下简称新《预案》)。
  新《预案》结合我国电力行业发展实际,依据国家最新颁布实施的应急管理相关法律法规预案,在总结近年来大面积停电事件应对工作经验的基础上,对2005年印发的《国家处置电网大面积停电事件应急预案》(以下简称原《预案》)进行了修订,新《预案》的名称修订为《国家大面积停电事件应急预案》,并将原《预案》的9个章节调整为7个章节,重点对适用范围、工作原则、事件分级、组织体系、监测预警、信息报告、应急响应等方面做了修订,还将篇幅较大且相对独立的大面积停电事件分级标准和国家大面积停电事件应急指挥部组成及工作职责调整为两个附件。
  与原《预案》相比,新《预案》内容更加完整,工作原则更加明确,组织指挥体系更加优化,职责分工更加明晰,应急响应机制更加健全,预案的衔接性、针对性和可操作性更强。
  一、预案修订背景
  与原《预案》相比,此次修订有五方面背景情况:
  一是2005年以来,国家突发事件应急体系建设取得了重要进展,应急管理体制、机制基本建立,国家先后颁布或修订实施了《突发事件应对法》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》、《突发事件应急预案管理办法》、《安全生产法》等,新《预案》应满足其要求。
  二是近年来,我国在突发事件应急预案理论、技术研究等方面快速发展,特别是国家新近修订颁布的《国家地震应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》等国家专项预案,为修订工作提供了有益借鉴;电力企业也不断完善预案体系,编制实施了40余万件各级各类应急预案,对预案管理进行了深入思考,积累了丰富的实践经验。
  三是近年来,我国电力行业发生巨大变化,电网和电源建设发展规模不断扩大,电网进入特高压时代,电压等级不断升高,大容量高参数发电机组不断增多,电力系统安全运行面临更大风险,同时,电力在国民经济生产生活中占据越来越重要的位置,一旦发生大面积停电事件,将对社会造成巨大的影响和损失,新的发展形势对电力安全稳定运行和高效应急处置提出更高要求。
  四是自2005年预案实施以来,我国先后发生了多起大面积停电事件,特别是2008年南方雨雪冰冻灾害、“5·12”
  汶川特大地震灾害、“威马逊”超强台风等灾害引发的停电以及“7·1”华中电网停电、“4·10”深圳电网停电等事故,国外发生了印度电网大停电事故等,启示十分深刻,经验尤为宝贵,新《预案》应跟进完善。
  五是2013年国务院实施机构改革,电监会与能源局合并组建了新的国家能源局,承担电力规划、计划和政策拟定并组织实施,同时承担电力安全监管和电力应急管理职责,国家电力管理体制发生了变化。同时,国家电力体制改革深入推进,电力企业合并重组、输配分开等步伐加快,企业管理体制发生相应变化,新《预案》的修订应与电力行业管理体制的变化相适应。
  二、明确适用范围和事件定义
  新《预案》规定,“本预案适用于我国境内发生的大面积停电事件应对工作”。与原《预案》相比,表述更加简洁,更加关注事件的应对,体现了应急预案的定位和作用。另外,大面积停电既可是单一突发事件,也可是其他突发事件的后果,对于前者,本《预案》可独立使用;对于后者,相关单位可在其他突发事件应急指挥机构的领导下,启动本《预案》中的相关具体行动措施,体现了《预案》的操作性和与其他预案的衔接性。
  新《预案》参照2011年颁布实施的《电力安全事故应急处置和调查处理条例》相关条文,对“大面积停电事件”定义进行了调整,即“大面积停电事件是指由于自然灾害、外力破坏和电力安全事故等原因造成区域性电网、省级电网和城市电网大量减供负荷,对国家安全、社会稳定以及人民群众生产生活造成影响和威胁的停电事件”,在定义中增加了“对国家安全、社会稳定以及人民群众生产生活造成影响和威胁”的表述,重点强调了大面积停电事件作为社会突发事件的典型特征;另外,随着电力在城市运行中重要性的不断提升,在原《预案》“区域电网、省电网或重要中心城市电网”基础上,新《预案》将停电范围扩展到所有城市电网。
  三、明确应对工作原则
  新《预案》强调,“大面积停电事件应对工作坚持统一领导、综合协调,属地为主、分工负责,保障民生、维护安全,全社会共同参与的原则。”
  “统一领导、综合协调”是指大面积停电事件的应对必须坚持由各级人民政府统一领导,成立组织指挥机构,在应对工作中实行统一指挥,并履行综合协调职责,各级人民政府及其相关部门要在统一领导和协调下开展相应处置工作。
  “属地为主、分工负责”。一是明确大面积停电事件应对工作的责任主体是县级以上地方人民政府。需要强调的是,属地为主不排除上级政府及其有关部门对其工作的指导,甚至统一领导和指挥,也不能排除事发地部门的协同义务。二是指国务院、地方人民政府相关部门,电力企业,重要电力用户等按各自职责负责相应应对工作。
  “保障民生、维护安全”是指在大面积停电事件处置过程中,要优先保障居民基本生活,并加强对涉及国家安全和公共安全的重点单位、重要目标等的安全保卫工作,维护社会安全和稳定。
  “全社会共同参与”是指大面积停电事件属社会突发事件,会对全社会、各行业造成影响和损失,因此需要全社会的共同参与和应对。
  另外,新《预案》还特别要求“大面积停电事件发生后,地方人民政府及其有关部门、能源局相关派出机构、电力企业、重要电力用户应立即按照职责分工和相关预案开展处置工作”,这也是一项非常重要的原则,由于大面积停电事件的发生往往具有突发性、瞬时性和灾难性,并容易引发各种次生灾害,严重影响正常的社会生产生活秩序,开展应急处置刻不容缓,这就要求大面积停电发生及受影响区域的地方人民政府及有关单位可以不经请示、不等上级政府指示,立即自动启动应急响应,按照职责分工和相关预案开展先期处置工作。
  四、强化组织指挥体系
  (一)明确国家层面指挥机构及职责
  国家层面应对工作主要分为国家能源局、国务院工作组和国家大面积停电事件应急指挥部3个层次。
  国家能源局“负责大面积停电事件应对的指导协调和组织管理工作”。在重大、特别重大大面积停电事件应对中,明确能源局在紧急状态下直接向国务院报告请示的工作机制。并在初判发生一般或较大大面积停电事件时,开展部门应对工作。
  国务院工作组是在初判发生重大或特别重大大面积停电事件时,由能源局或事发地省级人民政府按程序报请国务院批准,或根据国务院领导同志指示成立,主要是负责指导、协调、支持有关地方人民政府开展大面积停电事件应对工作。需要强调的是,此时负责指挥应对工作的主体仍是事发地省级人民政府。
  国家大面积停电事件应急指挥部是在初判发生重大或特别重大大面积停电事件时,根据事件应对工作需要和国务院决策部署,由国务院或国务院授权发展改革委成立,主要负责统一领导、组织和指挥大面积停电事件应对工作。指挥部由20余个国家部委、企业单位组成,设立电力恢复组、社会稳定组、综合保障组和新闻宣传组,并规定了各工作组组成及职责分工。
  新《预案》重点规范国家层面应对行动,同时体现了国家专项预案的政策性和对地方的指导性。
  (二)明确地方人民政府是响应主体
  新《预案》要求“县级以上地方人民政府负责指挥、协调本行政区域内大面积停电事件应对工作”,并强调“要结合本地实际,明确相应组织指挥机构,建立健全应急联动机制”,“当发生跨行政区域的大面积停电事件,有关地方人民政府应根据需要建立跨区域大面积停电事件应急合作机制”。
  需要说明的是,由于目前各地方政府针对电力应急管理在机构设置或职责落实等方面存在一定的差异,为避免职责不清造成预案落实不到位的问题,新《预案》明确了各级地方人民政府电力运行主管部门为大面积停电事件应对和响应的责任承接单位。
  关于现场指挥机构,新《预案》强调,现场指挥部的成立由负责处置的主体来决定。即“负责大面积停电事件应对的人民政府根据需要成立现场指挥部,负责现场组织指挥工作”,并要求“参与现场处置的有关单位和人员应服从现场指挥部的统一指挥”。
  (三)要求电力企业建立应急指挥机构
  新《预案》强调了电力企业应急指挥机构和政府应急指挥机构的衔接,要求“电力企业(包括电网企业、发电企业)
  建立健全应急指挥机构,在政府组织指挥机构领导下开展大面积停电事件应对工作。电网调度工作按照《电网调度管理条例》及相关规程执行“。
  在大面积停电事件应对中,相关电力企业主要负责开展“先期处置,全力控制事件发展态势”;电网企业“迅速组织力量抢修受损电网设备设施”,以及“根据应急指挥机构的要求,向重要电力用户及重要设施提供必要的电力支援”;发电企业“保证设备安全,抢修受损设备,做好发电机组并网运行准备”等。
  另外,新《预案》要求“各级组织指挥机构根据需要成立大面积停电事件应急专家组”,主要职责是“对大面积停电事件应对工作提供技术咨询和建议”。出于对停电事件的诱发因素和后续处置需要的充分考虑,新《预案》对专家组的专业领域进行了设定,要求“成员由电力、气象、地质、水文等领域专家组成”。
  五、细化完善具体措施
  (一)明确事件分级标准
  新《预案》对大面积停电事件分级主要参照并严格执行《电力安全事故应急处置和调查处理条例》中电力安全事故分级标准,依据减供负荷、供电用户停电两个指标,按照事件严重性和受影响程度,将区域性电网,省、自治区电网,直辖市电网,省、自治区人民政府所在地城市电网,其他设区的市电网,县级市电网进行分类分级,将大面积停电事件分为特别重大、重大、较大和一般4个级别。
  (二)增加监测预警机制
  新《预案》要求电力企业“结合实际加强对重要电力设施设备运行、发电燃料供应等情况的监测,建立与气象、水利、林业、地震、公安、交通运输、国土资源、工业和信息化等部门的信息共享机制,及时分析各类情况对电力运行可能造成的影响,预估可能影响的范围和程度”。
  新《预案》增加了预警机制,规范了预警信息发布、预警行动、预警解除工作。针对大面积停电事件预警,分电力企业、重要电力用户、受影响区域地方人民政府3个层面提出明确行动要求;并要求“根据事态发展,经研判不会发生大面积停电事件时,按照‘谁发布、谁解除’的原则,由发布单位宣布解除预警,适时终止相关措施”。
  (三)强化信息报告
  新《预案》强调,“大面积停电事件发生后,相关电力企业应立即向受影响区域地方人民政府电力运行主管部门和能源局相关派出机构报告,中央电力企业同时报告能源局。”明确了对事发电力企业的信息报告要求。
  “事发地人民政府电力运行主管部门接到大面积停电事件信息报告或者监测到相关信息后,应当立即进行核实,对大面积停电事件的性质和类别作出初步认定,按照国家规定的时限、程序和要求向上级电力运行主管部门和同级人民政府报告,并通报同级其他相关部门和单位。”
  同时规定,“地方各级人民政府及其电力运行主管部门应当按照有关规定逐级上报,必要时可越级上报”。
  “能源局相关派出机构接到大面积停电事件报告后,应当立即核实有关情况并向能源局报告,同时通报事发地县级以上地方人民政府。对初判为重大以上的大面积停电事件,省级人民政府和能源局要立即按程序向国务院报告”。
  这里明确了信息报告与通报的实施主体、职责分工与程序,强调了地方人民政府、电力运行主管部门、能源局派出机构等信息报告工作流程和工作界面,强调了信息处理的原则、要求和主要情形。
  (四)完善响应机制
  在应急响应机制和响应分级方面,新《预案》规定,“根据大面积停电事件的严重程度和发展态势,将应急响应设定为I级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4个等级。
  初判发生特别重大大面积停电事件启动I级应急响应,由事发地省级人民政府负责指挥应对工作,必要时,由国务院或国务院授权发展改革委成立国家大面积停电事件应急指挥部,统一领导、组织和指挥大面积停电事件应对工作。
  初判发生重大大面积停电事件,启动Ⅱ级应急响应,由事发地省级人民政府负责指挥应对工作。
  初判发生较大、一般大面积停电事件,分别启动Ⅲ级、Ⅳ级应急响应,根据事件影响范围,由事发地县级或市级人民政府负责指挥应对工作。“
  特别指出,“对于尚未达到一般大面积停电事件标准,但对社会产生较大影响的其他停电事件,地方人民政府可结合实际情况启动应急响应”。这一规定一方面在满足《电力安全事故应急处置和调查处理条例》要求的基础上充分考虑了对“小规模大影响”的停电事件应对需要,另一方面在一定程度上提高了本预案的延伸性和操作性,能够更好发挥地方政府的主动性。
  新《预案》还规定,“应急响应启动后,可视事件造成损失情况及其发展趋势调整响应级别,避免响应不足或响应过度”。这个应急响应级别灵活调整和响应适度的原则既符合突发事件处置的实际,又满足《突发事件应对法》的规定,即“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应”。
  (五)规范响应行动
  在大面积停电事件发生后,按照应对主体和事件发展态势,新《预案》将响应措施分为抢修电网恢复运行、防范次生衍生事故、保障居民基本生活、维护社会稳定、加强信息发布、组织事态评估等,具有较强的指导性。
  另外,新《预案》对国家层面应对工作进一步细化,分部门应对、国务院工作组应对、国家大面积停电事件应急指挥部应对3个层面响应机制进行了规范,体现了国家专项预案的针对性和指导性。
  新《预案》还规定,当同时满足相关条件时,“由启动响应的人民政府终止应急响应”。
  (六)规范后期处置
  新《预案》将后期处置工作分为处置评估、事件调查、善后处置和恢复重建四部分,规定“大面积停电事件应急响应终止后,履行统一领导职责的人民政府要及时组织对事件处置工作进行评估”,明确了处置评估的主体,重点是与应急响应机制相对应;另外,应“根据有关规定成立调查组,查明事件原因、性质、影响范围、经济损失等情况,提出防范、整改措施和处理处置建议”;保险机构要“及时开展相关理赔工作,尽快消除大面积停电事件的影响”;最后对恢复重建工作进行了规范。
  (七)完善保障措施
  新《预案》从队伍保障、装备物资保障、通信、交通与运输保障、技术保障、应急电源保障和资金保障等六方面明确了保障要求,细化了保障措施。
  在队伍保障方面,“电力企业应建立健全电力抢修应急专业队伍”,“地方各级人民政府根据需要组织动员其他专业应急队伍和志愿者等参与大面积停电事件及其衍生灾害处置工作”;装备物资保障方面,“电力企业应储备必要的专业应急装备及物资”,“国家有关部门和地方各级人民政府要加强应急救援装备物资和社会生活物资的紧急生产、储备调拨和紧急配送工作”;通信、交通与运输保障方面,“地方各级人民政府及通信主管部门要建立健全大面积停电事件应急通信保障体系”,“交通运输部门要健全紧急运输保障体系”,“公安部门要加强交通应急管理”;技术保障方面,“有关部门应为电力日常监测预警及电力应急抢险提供必要的气象、地质、水文等服务”;应急电源保障方面,“提高电力系统快速恢复能力,加强电网黑启动能力建设”;资金保障方面,“国家有关部门和地方各级人民政府等为应对大面积停电事件处置工作提供必要的资金保障”。
  作者简介:
  国家能源局电力安全监管司。
  本文转载自《中国应急管理》